Asociaciones Público – Privadas en Panamá
En años recientes, las asociaciones público-privadas se han venido perfilando como una opción cada vez más importante para respaldar las inversiones en infraestructura gubernamental, convirtiéndose en una herramienta para seguir promoviendo el desarrollo del país.
- ¿A qué podemos llamar Asociaciones Público – Privadas (APP)?
En un concepto amplio, no son más que un contrato celebrado entre la administración pública y la empresa privada, en donde se observa que una empresa privada financia, construye y gestiona algún elemento de un servicio público; y cobra a lo largo de varios años, ya sea por el usuario final, como se caracterizan las concesiones o mediante los pagos del gobierno, o una combinación de ambos.
El concepto de APP no se utilizó antes del año 1990, para ese entonces favoreciendo a Brasil y México y, en menor proporción, a países como Argentina, Chile, Colombia y Perú, siendo los primeros países en incursionar en dicho campo de inversión. Sin embargo, a lo que se conoce hoy día como concesiones, en la cual tiene una participación la empresa privada han existido durante muchos siglos en la mayoría de los países de América.
Como se ha evidenciado, la inversión privada ha jugado un papel trascendental a la hora de financiar diferentes tipos de obras a lo largo de las últimas décadas. Varios países de América Latina vieron la necesidad de poder abrir las puertas a inversiones privadas y comprobar que el sector público mostraba dificultades para cubrir todas las necesidades de la región. Para solucionar estos temas, se requiere emprender una serie de reformas estructurales y regulatorias para promover la implantación de nuevos modelos de colaboración entre ambos sectores.
El objetivo que se persigue es poder combinar adecuadamente las dos fuentes de financiamiento (públicas y privadas). En este punto, el modelo de Asociación Público-Privada (APP) ha sido entendido por muchos países como una oportunidad para seguir promoviendo el desarrollo de infraestructuras en la región de una manera más eficiente y menos riesgosa.
Así las cosas, las APP se basan en el principio de que el sector privado contribuye con una mejor capacidad gerencial y de innovación tecnológica, lo que resulta en una mayor eficiencia que se traduce en servicios de mejor calidad y a menor costo, siendo uno de los principales objetivos que busca cualquier país.
2. Las Asociaciones Público – Privadas en Panamá
En busca que el sector privado se involucre y tenga un interés en el desarrollo de la infraestructura y de los servicios que presta el Estado, se tuvo una iniciativa; con un proyecto de ley que nació del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en abril del año 2011, bajo la presidencia de Ricardo Martinelli.
El proyecto de ley conceptualizaba a las APP como contratos entre el sector público y el privado a través de los cuales se involucra al sector privado en la provisión de infraestructura y servicios tradicionalmente provistos por el gobierno.
El proyecto conceptualizaba que la empresa privada se gana el contrato y lo financia, construye, opera y mantiene la infraestructura o presta el servicio público; a cambio, recibe pagos que pueden venir por parte de los usuarios finales, del gobierno o una combinación de ambos.
La iniciativa quedo en los archivos de la Asamblea Nacional, bajo el Proyecto de Ley 349, después de la huelga médica que se suscitó para ese entonces y con la renuncia el ex Ministro del Ministerio de Economía y Finanzas, por lo cual lamentablemente la iniciativa nunca prosperó.
En la actualidad, se empieza a hablar nuevamente del tema, buscando una estrategia para reactivar la actividad de distintos sectores económicos del país.
Varios sectores empresariales del país opinan que las APP son contratos que si se implementan correctamente, podrían promover el dinamismo de la economía y disminuir al mismo tiempo la presión fiscal y económica sobre el Estado.
3. Éxito de las Asociaciones Público – Privadas en Panamá
Modelos que se compadecen con la definición de APP puesto que mantienen inversión de ambos sectores, han sido aplicados en varios ámbitos de la construcción y desarrollo de infraestructura en los sectores de transportes, energía, telecomunicaciones, saneamiento, salud y muchos otros. Por supuesto, se tienen experiencias exitosas y otras no tanto y aún no se ha elaborado un cuerpo regulatorio idóneo que permita su aparición cotidiana y típica.
En este orden de ideas, Panamá ha adjudicado un total de 36 proyectos de infraestructura utilizando modelos similares a las APP por un valor aproximado de US$10.100 millones entre los años 1990 y 2016. Según la Base de Datos PPI del Banco Mundial, los proyectos que alcanzaron el cierre financiero, por sector, incluyen: 18 proyectos de energía, que suman una inversión de US$3.200 millones; 4 de tecnologías de la información y de la comunicación, por un valor de US$3.800 millones; 4 proyectos portuarios, por un total de US$974 millones; uno ferroviario, con un costo aproximado de US$75 millones; 2 carreteros, por un valor de US$507 millones; y 3 de agua y saneamiento, por un total de US$25 millones. Existe bajo nivel de concentración de la industria. De hecho, varias empresas de diversos países comparten contratos APP en Panamá, incluyendo AES Corporation (EE.UU.), Cable and Wireless (Reino Unido), Grupo Argos (Colombia), PSA Corp (Singapur), América Móvil (México), Digicel (Bermuda) y Telefónica S.A. (España), entre otros. En 2013, Panamá invirtió US$3.100 millones (6,9% del PIB) en infraestructura, principalmente en transporte, representando la inversión privada veinticuatro un por ciento (24%) del total.
Por lo anterior, podemos asegurar que Panamá ha acumulado una experiencia muy importante en este ámbito.
También, el Banco Mundial registra 88 contratos tipo APP, con una inversión de más de 9 mil millones de dólares desde 1994. El Ministerio de Economía y Finanzas estima inversiones por más de 14 mil millones de dólares en el período 2017-2021. Esta es una buena opción para seguir alimentando el extraordinario crecimiento económico que los panameños están logrando. Aprender de las experiencias globales y realizar estudios comparados, con seguridad, aportará también a ese propósito.
4. Las Asociaciones Público – Privadas en Panamá según nuevo Proyecto de Ley.
En Panamá, actualmente existe un nuevo proyecto de Ley que crea el Régimen de Asociación Público-Privada y pretende regularlo íntegramente.
En un inicio, este
importante proyecto concibe las APP como modalidades de participación privada
en las que se incorporan experiencias, conocimientos, equipos, tecnología, y se
distribuyen riesgos y recursos, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar,
operar y mantener la infraestructura pública para la provisión de servicios
públicos.
Según el primer borrador de esta Ley a la cual hemos tenido acceso, las APP serán suscritas mediante una relación contractual de largo plazo, entre una o más Entidades del Sector Público No Financiero y uno o más inversionistas del sector privado, para el diseño, construcción, reparación, expansión, financiamiento, explotación, mantenimiento, administración y/o provisión de un bien o servicio al Sector Público o a los usuarios finales de algún servicio público, y contempla también en cuanto al financiamiento que el inversionista privado estará total o parcialmente a cargo del financiamiento de la construcción, explotación y mantenimiento del activo público y parcialmente a cargo de los riesgos del proyecto. Así mismo también contempla que los pagos por inversión realizada, así como los gastos operativos y de mantenimiento, podrán estar total o parcialmente a cargo de la Entidad Pública Concedente y/o del usuario final del servicio, y se determinarán en función al cumplimiento de los Niveles de Servicio contemplados en el Contrato de APP suscrito entre las partes.
Como hemos mencionado, este proyecto de Ley aún no ha sido formalmente aprobado y le espera un largo camino en los debates que deben surtirse en la Asamblea Nacional de Diputados.
5. Los retos de las Asociaciones Público – Privadas en Panamá
Las APP, no son exentas de riesgos propios e inherentes a la construcción, si bien es cierto, se ha planteado que son una herramienta útil de suministro de infraestructura, sin embargo los proyectos de infraestructura, que por lo general son de gran escala y a largo plazo, presentan una serie de riesgos técnicos, de construcción, operativos, financieros, de hechos de fuerza mayor, de índole normativa/ política, de incumplimiento, ambientales y sociales.
Para minimizar dicho impacto negativo se requiere en todos los casos de un sólido marco jurídico-analítico que permita evitar los llamados sobrecostos y aumente al máximo el valor para todas las partes, en cuanto a calidad y capacidad con el objetivo a largo plazo de suministrar una infraestructura que cumpla con los objetivos y estándares para lo cual se ideo.
Uno de los retos que presentan las asociaciones público-privadas, es que no representan soluciones fáciles para los gobiernos que buscan ampliar la escala de sus inversiones en infraestructura, pues necesitan una evolución institucional de manera integral y para ello se necesita lo siguiente:
1. Establecer un marco regulatorio para esta iniciativa de manera eficiente y que establezca con claridad, los límites y responsabilidades genéricas para ambas partes;
2. Aumentar y crear nuevas capacidades en la administración pública para los procesos que deben seguirse;
3. Precisar la iniciativa a nivel de Gobierno en conjunto con empresas privadas para la priorización con la convocatoria de los procesos, aprobaciones y divulgación necesaria para la puesta en marcha.
4. inclusión de la empresa privada en las discusión y toma de decisiones al respecto de la redacción del marco regulatorio.
5. Capacitaciones de funcionarios al respecto de las nuevas normativas.
6. Fuentes de Información y Bibliográficas
Banco Mundial, Base de Datos de Participación Privada en Infraestructura, “Country Snapshots: Panama”, 2017
[https://ppi.worldbank.org/snapshots/country/panama]
Consultado en enero de 2017.
Banco Mundial, Base de Datos de Participación Privada en Infraestructura, “Top Sponsors”, 2017.
[https://ppi.worldbank.org/snapshots/country/panama]
Consultado en enero de 2017.
Evaluación de las Asociaciones Público-Privadas en Infraestructura – BID, Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE), Marzo 2017.
The Economist Intelligence Unit, Infrascopio 2017, “Evaluación del entorno para las asociaciones público privadas en América Latina y el Caribe”.
La Estrella, “Capac aboga por proyecto de ley de asociaciones público-privadas”, noviembre 2016.
[http://laestrella.com.pa/economia/capac-aboga-proyecto-asociaciones-publico-privadas/23972936]
Consultado en julio de 2019.
Gobierno Nacional, Ley 34 – Publicada el 5 de junio de 2008, “De Responsabilidad Social Fiscal”. [https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/26056/11115.pdf] Consultada en julio de 2018.
Asociación Público Privada en América Latina. Aprendiendo de la experiencia, José Manuel Vassallo Magro, Gatos Gemelos Comunicación Bogotá, Colombia – Julio 2015.
