El Proceso Contencioso Administrativo de Derechos Humanos y sus Diferencias con las Demandas de Plena Jurisdicción y Nulidad

I. Introducción

Los derechos humanos son aquellas libertades, facultades, instituciones o reivindicaciones relativas a bienes primarios o básicos^[] que incluyen a toda persona, por el simple hecho de su condición humana, para la garantía de una vida digna. Son independientes de factores particulares como el status, sexo, orientación sexual, etnia o nacionalidad; y son independientes o no dependen exclusivamente del ordenamiento jurídico vigente.

Los derechos humanos exigibles frente a la administración pública son aquellos de carácter civil y político. El proceso contencioso administrativo de protección a los Derechos Humanos está dirigido a la protección de ciertos derechos humanos de los particulares frente a los actos de la administración pública que pudieran violarlos. Es decir, los llamados “derechos humanos justiciables”.

En la práctica, en no pocas ocasiones, algunos colegas han confundido o equivocado la estrategia al interponer un proceso contencioso administrativo de protección a los derechos humanos, cuando en realidad lo procedente era interponer una demanda de Plena Jurisdicción o de Nulidad, por lo cual en este trabajo explicaremos de forma breve algunas diferencias que pueden llegar a ser muy útiles de cara a la identificación del tipo de proceso que debe ser interpuesto frente a una situación concreta (ver Resolución de 29 de Agosto de 1995, Dictada por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia dentro de la demanda Contencioso- Administrativo de Protección de Derechos Humanos, presentada en contra de la resolución No. 001-94 sin fecha, emitida por el Rector de la Universidad de Panamá, en virtud de la cual se NIEGA el pago del precio pactado entre la UNIVERSIDAD DE PANAMA y la demandante).

Los procesos contencioso administrativo de protección a los derechos humanos están regulados por la Ley 135 de 30 de abril de 1943 y de la Ley 33 de 11 de septiembre de 1946, pero no se requerirá que el agraviado agote previamente la vía gubernativa; y el Procurador de la Administración sólo intervendrá en interés de la ley.

II. Definiciones

Con el objetivo de que el lector pueda comprender íntegramente este artículo, intentaremos definir algunos conceptos relevantes.

• Acto Administrativo: Declaración emitida o acuerdo de voluntad celebrado, conforme a derecho, por una autoridad u organismo público en ejercicio de una función administrativa del Estado, para crear, modificar, transmitir o extinguir una relación jurídica que en algún aspecto queda regida por el Derecho Administrativo.

• Contencioso Administrativo: es aquella jurisdicción destinada al conocimiento y aplicación del Derecho en el orden administrativo o del Derecho administrativo, es decir, el referente al conjunto normativo destinado a la regulación de la actividad de la Administración pública en su versión contenciosa o de control de la legalidad y de sometimiento de ésta a los fines que la justifiquen. Así como para atender los recursos de los administrados contra resoluciones de la administración que consideran injustas.
• Derechos Humanos Justiciables: son aquellos derechos que pertenecen a todo ser humano por su condición de tal y se fundamentan en la dignidad que corresponde a toda persona humana. Son justiciables los derechos humanos que son exigibles judicialmente frente a la Administración Pública.

• Derechos Humanos de Primera Generación: Los Derechos de Primera Generación o Derechos Civiles y Políticos se refieren a los primeros derechos que fueron consagrados en los ordenamientos jurídicos internos e internacionales. Los Derechos Civiles y Políticos están destinados a la protección del ser humano individualmente, contra cualquier agresión de algún órgano público. Se caracterizan porque imponen al Estado el deber de abstenerse de interferir en el ejercicio y pleno goce de estos derechos por parte del ser humano (derecho a la vida, seguridad jurídica, libertad, igualdad etc.).

• Legalidad: Cuando se habla de legalidad se hace referencia a la presencia de un sistema de leyes que debe ser cumplido y que otorga la aprobación a determinadas acciones, actos o circunstancias. La legalidad es, entonces, todo lo que se realice dentro del marco de la ley escrita y que tenga como consecuencia supuesta el respeto por las pautas de vida y coexistencia de una sociedad dependiendo de lo que cada una de ellas entienda por tal concepto.
• Vía Gubernativa:  Mecanismo de control de legalidad de las decisiones administrativas, ejercido por la propia Administración Pública, y que está conformado por los recursos que los afectados pueden proponer contra ellas, para lograr que la Administración las revise y, en consecuencia, las confirme, modifique, revoque, aclare o anule. (Ley 38 de 31 de julio de 2000, artículo 201).

III. Objeto y Finalidad.

El objetivo de este tipo de proceso es la salvaguarda de los derechos humanos justiciables, es decir, aquellos exigibles judicialmente ante la administración pública. De igual forma su objeto es anular los actos administrativos expedidos por las Autoridades Nacionales (Con Mando y Jurisdicción en todo el país).

La Sala Tercera (Contencioso-Administrativa) de la Corte Suprema ha señalado, en innumerables fallos, que este tipo de proceso comprende de manera específica los derechos humanos justiciables de naturaleza civil y política fundamentalmente; aclara que aquellos de carácter económico, social o cultural quedan excluidos de este tipo de procesos por tratarse de los denominados derechos-programáticos.

Su finalidad si procede, viene a ser, restablecer o reparar el derecho violado, cuando mediante dichos actos administrativos se violen derechos humanos justiciables previstos en las leyes de la República, incluso aquellas que aprueben convenios internacionales sobre derechos humanos.

IV. Justiciabilidad de un Derecho

La justiciabilidad de un derecho viene a ser, la condición jurídica de ciertos bienes o derechos, que pueden ser reclamados ante la justicia; o de ciertos sujetos, que pueden ser procesados por ella.

En ámbito de los derechos humanos, se consideran justiciables: los derechos individuales o fundamentales, también llamados civiles y políticos o de primera generación, que son exigibles a los Tribunales nacionales e internacionales competentes; y todos individuos de la especie humana, que son responsables por la comisión de crímenes graves contra el derecho de gentes, y, por tanto, procesables ante la justicia nacional e internacional, según el caso.

Los derechos humanos de primera generación, es decir, los primeros en aparecer cronológicamente son conocidos también como derechos o intereses individuales, y surgieron en el siglo XVIII como resultado de las Revoluciones Estadounidense y Francesa, que fueron reacciones sociales de afirmación de los individuos frente al absolutismo monárquico. Los bienes de la personalidad tutelados por los derechos de esta generación son los denominados derechos civiles y políticos o de la libertad. Los primeros incluyen, entre otros, los derechos a la vida y a la integridad personal, la igualdad ante la Ley, las garantías penales, y las libertades personales, de expresión, de reunión, de asociación, de culto, etc., mientras que los segundos giran principalmente en torno a los derechos a elegir y ser elegido, y a la participación política. Son titulares de estos derechos, como es fácil adivinar, las personas.

Aunque el reconocimiento efectivo de los derechos civiles y políticos deja mucho que desear todavía, ya se ha abierto el debate sobre la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales o de segunda generación, que supone pasar del Estado de Derecho al Estado de Bienestar o de la mera democracia política a la plena democracia económica y social.

V. Características

a. Se trata de un proceso especial

El contencioso administrativo de protección de derechos humanos es un proceso especial, puesto que es un proceso en el que se formulan pretensiones frente a la administración pública y que se encamina a proteger los derechos humanos previstos en las leyes contra actos administrativos que puedan lesionarlos. 

b. Es un proceso dirigido a proteger derechos humanos justiciables

Como hemos mencionado, este tipo de proceso posee el noble propósito de proteger los derechos humanos de los particulares frente a los actos de la Administración Pública que pudieran violarlos. Los derechos humanos exigibles judicialmente frente a la Administración Pública son fundamentalmente aquéllos de carácter civil y político ya que, los derechos económicos, sociales y culturales son derechos-programa que sólo obligan a los gobiernos a crear condiciones sociales y económicas favorables para el progreso de aquéllos.

c. Protege los Derechos Humanos contra violaciones provenientes de actos administrativos expedidos por autoridades nacionales

Sobre esta característica podemos establecer como hemos dicho anteriormente que los actos que pueden ser impugnados son actos administrativos expedidos por autoridades nacionales que violen derechos humanos justiciables. En cuanto a la referencia a las autoridades nacionales la Sala Tercera ha dicho:

“La concepción de autoridad nacional está concebida, más que como una fórmula de exclusión de los actos de autoridad extranjera, al ámbito de competencia y extensión de la autoridad en el territorio nacional. De forma que sólo son recurribles bajo este proceso, los actos provenientes de autoridades con competencia en todo el territorio nacional. Consecuentemente, no pueden atacarse por vía de este proceso, los actos administrativos violatorios de los derechos humanos, emanados de autoridad pública que carezca de competencia a nivel nacional.

Debe anotarse que no se prevé el recurso contra actos jurisdiccionales. El término justiciable, que se menciona como atributo que debe tener el derecho humano para su tutela, puede ser objeto de discusión y aparentemente parte de la existencia de derechos humanos no justiciables, lo que conduce en particular a si la violación de los derechos económicos, sociales y culturales pueden ser invocada o demandada por vía jurisdiccional.

d. El Procurador de la Administración sólo intervendrá en interés de la Ley.

Una de las características más interesantes de este proceso especial es que el Procurador de la Administración debe intervenir en defensa de la legalidad, siempre que se trate de una posible violación de los derechos humanos.

e. No se requiere el agotamiento previo de la vía gubernativa.

En este tipo de proceso el agotamiento de la vía gubernativa no constituye un presupuesto procesal necesario para la admisión de la demanda, como ocurre en el proceso de plena jurisdicción y en el de nulidad. Ello no quiere decir, que puedan impugnarse actos preparatorios o de mero trámite. Debe tratarse de actos definitivos, aunque no se encuentren firmes porque cabe la interposición, contra ellos, de recursos en la vía gubernativa. Son definitivos los actos administrativos que resuelven el fondo de un negocio o asunto o que ponen fin a una actuación administrativa.  

Dada la importancia de la protección de los derechos humanos en este proceso especial no se consideró necesario el agotamiento previo de la vía gubernativa. Ello permite a quien se considere agraviado en sus derechos humanos acudir directamente a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, salvo que exista una ley especial que para un caso concreto exija, dentro de un trámite específico, que se interpongan determinados recursos en la vía gubernativa; pero, en ausencia de esta excepción la regla general es que no se requiere dicho agotamiento previo.

f. Es una especie de amparo legal y puede invocarlo una persona jurídica.

Tal como lo ha manifestado la Sala, es una especie de amparo legal, que al igual que el amparo constitucional no repara derechos de tipo económicos, se limita a revocar la orden violatoria del derecho y restablecer la libertad y el derecho violado a su estado natural, es decir, a la situación existente antes de la violación.

La Sala también ha dejado claro que, tanto las personas Jurídicas como las personas naturales pueden utilizar esta demanda frente a resoluciones administrativas que vulneren sus derechos humanos.

VI. Procedimiento

Sigue las normas de los procesos contenciosos de Plena Jurisdicción y nulidad, las del primer tipo de proceso si se trata de actos administrativos que inciden sobre situaciones individualizadas y se solicita el restablecimiento del derecho humano lesionado, y las de Nulidad si solo se solicita únicamente la anulación del acto administrativo.

a. Formalidades de la Demanda.

Debe cumplir con los presupuestos legales que establece el artículo 43 de la ley 135 de 1943, cuales son:

• La designación de las partes o de sus representantes;
• Lo que se demanda;
• Los hechos fundamentales de la acción;
• La expresión de las disposiciones que se estimen violadas y el concepto de la violación.

b. Requisitos Procesales.

Requisitos Procesales Subjetivos: son los mismos que en los procesos ordinarios (de nulidad o de plena jurisdicción).

• Se le aplican las leyes 135 de 1943 y 33 de 1946;
• La competencia para conocer este tipo de procesos es de la Sala Tercera de la C.S.J.;
• Interviene el Procurador de la Administración en Interés de la Ley; y
• Legitimación para actuar: las personas que invoquen alguna violación a sus Derechos Humanos Justiciables.

Requisitos Procesales Objetivos: las pretensiones de las partes deben fundarse en la violación de un derecho humano justiciable.

• Si sólo se pretende la anulación del acto administrativo sin que se solicite reparación o restablecimiento del derecho, se debe acudir a las normas del proceso de nulidad;

• Si se trata de actos que inciden sobre situaciones jurídicas individualizadas y se solicita el restablecimiento del derecho humano lesionado se aplicara las normas de los procesos de plena jurisdicción. Cuando se refiere a este tipo de procesos en materia de prescripción, el plazo para presentar la demanda será de dos (2) meses, según lo dispuesto en la Ley 33 de 1946.

Este tipo de demanda debe cumplir con los presupuestos legales que establece el artículo 43 de la Ley 135 de 1943. Sin embargo, es importante mencionar que en la demanda que inicie este proceso deberá indicarse claramente cuál es el derecho humano violado, la ley respectiva que lo consagre y en que consiste la lesión que el acto administrativo impugnado le cause o pueda causar.

c. Expedición del acto administrativo recurrido.

Los actos que pueden ser impugnados son actos administrativos expedidos por autoridades nacionales.

En cuanto a la referenciaa las autoridades nacionales la Sala ha dicho:

• La concepción de autoridad nacional está concebida, más que como una fórmula de exclusión de los actos de autoridad extranjera, al ámbito de competencia y extensión de la autoridad en el territorio nacional.
• Sólo son recurribles bajo este proceso, los actos provenientes de autoridades con competencia en todo el territorio nacional.
• No pueden atacarse por vía de este proceso, los actos administrativos violatorios de los derechos humanos, emanados de autoridad pública que carezca de competencia a nivel nacional.
• No se prevé el recurso contra actos jurisdiccionales.

VII. Cuadro comparativo de los procesos de nulidad, plena jurisdicción y protección de los derechos humanos.

Durante la redacción de este artículo hemos mencionado de forma sucinta algunas diferencias entre estos tres grandes procesos que se surten en vía Contenciosa Administrativa y que son competencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, pero mediante este cuadro queremos ilustrar mejor sus principales diferencias:

Proceso de Nulidad	Plena Jurisdicción	Protección de Derechos Humanos
Ataca resoluciones que afectan los derechos de un número indeterminado de personas.	Ataca resoluciones que afectan derechos patrimoniales o económicos de un grupo determinado de personas o una sola.	Ataca resoluciones que afectan Derechos Humanos justiciables
No prescribe	Prescribe en dos (2) meses	Si se trata de actos que inciden sobre situaciones jurídicas individualizadas, el plazo para presentar la demanda será de dos (2) meses.
Se puede presentar cuantas veces se quiera (no hace tránsito a cosa juzgada cuando se niega).	Hace tránsito a cosa juzgada en los 2 supuestos.	Hace tránsito a cosa juzgada.
Tiene efectos hacia el futuro.	Tiene efectos retroactivos porque restablece el derecho y los daños y perjuicios causados.	Tiene efectos retroactivos porque restablece el derecho y los daños y perjuicios causados.
El Procurador de la Administración interviene en interés de la Ley.	El Procurador de la Administración interviene en defensa del acto impugnado.	El Procurador de la Administración interviene en interés de la Ley.

VIII. Conclusiones

• Las Demandas Contencioso Administrativas de Derechos Humanos Son aquellas demandas encaminadas a obtener la protección de un derecho humano justiciable, violado mediante un acto administrativo proferido por autoridades nacionales y pueden ser de conocimiento de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia mediante un proceso especial de Protección de Derechos Humanos.
• Para entablar una Demanda Contencioso Administrativas de Derechos Humanos no es necesario agotar la vía gubernativa.
• Estas Demandas no son idóneas o no atacan violaciones a derechos económicos o patrimoniales; sino violaciones a derechos humanos justiciables.
• Tanto las personas Jurídicas como las personas naturales pueden utilizar estas demandas frente a resoluciones administrativas emitidas por Autoridades Nacionales que vulneren sus derechos humanos.
• La Corte ha dicho que estas son una especie de amparo legal, que al igual que el amparo constitucional no repara derechos de tipo económicos, sino que, se limita a revocar la orden violatoria del derecho y restablecer la libertad y el derecho violado a su estado natural, es decir, a la situación existente antes de la violación.
• Las Demandas Contencioso Administrativas de Derechos Humanos solo son viables contra resoluciones proferidas por Autoridades con Mando y Jurisdicción en todo el Territorio Nacional.